Vergilemenin Anayasal Temeli, Magna Carta Libertetum ve Kutadgu Bilig

 

Prof.Dr.Ahmet AK

Vergi hukuku alanında yazılmış kitap ve çalışmalarda genellikle “Vergilendirmenin Anayasal Temeli[1]” Batı demokrasilerinde parlamenter rejimin doğuşuna ve İngiltere’de kralın vergilendirme yetkisini soylular ve din adamları lehine sınırlandıran ve ilk anayasal belge olduğu iddia edilen 1215 tarihli Magna Carta Libertatum’a dayandırılır. Hatta bu belgenin Osmanlı Devleti’nin beylik olarak kurulduğu 1299 yılından 84 yıl önce adalet, özgürlük ve yasa kavramlarına yer verdiği, herkesin onu referans aldığı, dolayısıyla Osmanlı Beyliğinin de bundan etkilendiği ima edilmektedir.[2] Oysa bazı kaynaklarda Magna Carta Libertatum’da özgürlük veya adaletten asla söz edilmediği ve idealist bir ferman olmadığı vurgulanır.

Ancak, vergilendirmenin Anayasal temeli konusunun bizi Magna Carta Libertatum’un daha öncesine, Kutad Kubilig’e götürmesi gerektiği düşüncesindeyiz. Bu yazımızda Dünya literatürü ile Türkiye’de Vergilemenin anayasal temeli hakkında bilgiler aktarmaya çalışacağız.

Batıda ilk demokrasi mücadelesi idarecilerin vergi alma konusundaki keyfi davranışlarına tepki olarak başlamıştır. Anayasa hareketlerinin kökeninde mutlak iktidarın vergilendirme yetkisini sınırlandırmak ve bunu halk onayına dayandırmak amacı egemen olmuştur. Demokratik parlamenter rejimin temelini oluşturan parlamentolar ilk yetkilerini halktan gelen istekle vergi konusunda almışlardır. Vergilendirmenin hukuk düzenine bağlanması, kamu hukuku alanında atılmış ilk adım niteliğinde kabul edilir. Vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması parlamentoların ortaya çıkmasına neden olduğu için diğer hak ve özgürlüklerin de kaynağı olarak görülür.

Vergilerin anayasal çerçevesi konusu ilk anayasal belgelerden günümüz anayasalarına kadar, önemini korumuştur. Çeşitli devletlerin anayasalarında ve Türkiye Cumhuriyeti’nin 1924, 1961 ve 1982 anayasalarında vergilendirmeyle ilgili hükümlerin önemli ölçüde farklılaşmadığı göze çarpar.

Anayasalar genellikle vergilerin yasallığı ilkesini, ödeme gücü ya da mali güce göre vergilendirme ilkesini, merkezi devletle mahalli idareler arasındaki vergilendirme yetkisi bölüşümünü, yürütme organına devredilecek olan vergilendirme yetkisinin koşullarını düzenlemektedir.

1982 Anayasası’nda (m.73) mali güce göre vergilendirme ilkesi, vergilerin kamu giderlerini karşılamak üzere alınacağı, vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımının maliye politikasının sosyal amacı olduğu ve yasama organının vergilendirme yetkilerinin hangi koşullar altında Cumhurbaşkanı’na devredilebileceği konuları düzenlenmiştir.

Anayasa’da vergileme konusuyla doğrudan ilgili olan kurallar yanında dolaylı olarak ilgili kurallar da bulunmaktadır. Bu ilke ve kurallar arasında hukuk devleti, sosyal devlet, mülkiyet hakkı, ailenin korunması, hak arama hürriyeti, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması gibi ilke ve kurallar ilk akla gelenlerdendir.

Özellikle hukuk devleti ilkesi, vergileme ve vergilendirme konusunda somut bir uygulama alanı bulmaktadır. Yeni getirilen bir vergiyi daha önce gerçekleşen vergiyi doğuran olay için de geçerli kabul eden bir vergi yasası veya vergilendirmede kıyas yoluna başvurulması hukuk devleti ilkesine aykırı olacaktır.

Vergilemenin Anayasal Temeli ve Diğer Ülkelerdeki Tarihi Gelişimi

Esasen vergi hukuku ile anayasal hareketlerdeki gelişmeler birlikte ortaya çıkmıştır. Halk tarafından, mutlak iktidarın sınırlandırılmak istenen ilk yetkisi ve parlamentoların kazandığı ilk yetki vergileme yetkisidir.

Kralın vergileme yetkisine karşı ilk tepkiye 1215 yılında İngiltere’de rastlanmıştır. Magna Carta Libertatum ile kralın vergileme yetkisi soylular ve din adamları lehine sınırlandırılmıştır. Bu olay bir halk hareketine dayanmamakla? birlikte “temsilsiz vergi olmaz” ilkesi yönünde dolaylı da olsa atılan ilk adım olarak genel kabul görmüştür. İngiltere’de kralın vergileme yetkisini bir halk hareketi sonucu sınırlandıran anayasal belgeler, 1628 tarihli Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) ve 1689 tarihli Haklar Demeci (Bill of Rights) dir

1776 tarihli Amerika’nın Bağımsızlık Bildirisi’nde “temsilsiz vergi olmaz” “For imposing Taxes on us without our Consent[3]ilkesi yer almıştır.

Kara Avrupa’sında siyasal iktidarın vergileme yetkisinin sınırlandırılması 18. ve 19. yüzyıllarda gerçekleşebilmiştir. 1789 Fransız Devriminden sonra ilan edilen İnsan ve Vatandaş Hakları Bildirisi’nde “Declaration of the Rights of Man and of the Citizen” vergilemede genellik ve eşitlik ilkelerine doğrudan, vergilemede yasallık ilkesine de dolaylı olarak yer verilmiştir.

Türklerde Vergilemenin Anayasal Temeli ve Tarihi Gelişimi

Türklerde vergilemenin anayasal temelini oluşturan belgeler, (1) Sened-i İttifak (1808), (2) Gülhane Hatt-ı Hümayunu (1839), (3) Islahat Fermanı (1856), (4) Adalet Fermanı (1875), (5) Kanuni Esasi (1876), (6) Muharrem Kararnamesi (1881) ile (7) 1924 Anayasası, (8)1961Anayasası ve (9) 1982 Anayasası’dır. Bununla birlikte: tüm yetkileri TBMM’de toplayan 1921 Anayasa’sında vergileme ile ilgili bir hükme yer verilmemiştir.

Osmanlı Devleti’nde Sened-i İttifak (1808) olarak adlandırılan belge ile padişahın vergileme yetkisi, ayanlar[4] lehine sınırlandırılmıştır. Bu sınırlandırma bir halk hareketi sonucu gerçekleşmemiştir. Sened-i İttifak vergileme yetkisinin sınırlandırılma şekli ve etkileri yönünden Magna Carta Libertatum ile benzerlik göstermektedir.

1839 yılında ilan edilen Gülhane Hatt-ı Hümayununda padişah tek taraflı iradesi ile vergileme yetkisini sınırlandırmıştır. Bu fermanda vergi adaleti ile ilgili hükümler yer almıştır. Daha sonra padişah 1856 yılında ilan ettiği Islahat ve 1875 yılında ilan ettiği Adalet Fermanı ile yabancı ülkelerin baskısı sonucu vergileme konusunda belli ilke ve kurallara uymayı kabul etmiştir

 1876 Kanuni Esasi’de (m.25) “Bir kanuna müstenit olmadıkça vergi ve rüsumat nâmı ile ve nâmı aherle hiç kimseden bir akçe alınamaz.” hükmüne yer verilmiştir. Böylelikle, yasa olmaksızın kimseden vergi, resim ya da başka bir ad altında para alınamayacağı karara bağlanmıştır. Aynı Anayasa’nın 96. maddesinde de “Tekâlifi devletin hiçbiri bir kanun ile tâyin olunmadıkça vaz’ ve tevzi istihsal olunamaz.” hükmüyle, vergilerin yasallığı ilkesine yer verilmiştir.

1881 yılında Osmanlı Devleti dış borçlarını ödeyemez duruma gelince, “Muharrem Kararnamesi” ilan edilmiş ve bazı vergilerin tarh ve tahsil yetkileri alacaklı temsilcilerinden oluşan Duyunu Umumiye İdaresi’ne verilmiştir.

Birinci Dünya Savaşı sonunda galip devletlerin dikte ettirdiği Sevr Anlaşması’nda Duyunu Umumiye İdaresi’nin yetki alanı dışında kalan kamu gelirlerinin İngiliz, Fransız ve İtalyan temsilcilerinden oluşan bir mali komisyonun yönetimine bırakılması kabul edilmiştir.

1924 Anayasası’nın 84. maddesinde “Vergi, devletin genel giderleri için, halkın pay vermesi demektir.” hükmüne, 85. maddesinde ise “Vergiler ancak kanunla salınır ve alınır.” hükmüne yer verilmiştir. 1924 Anayasası’nda, vergi yasalarının anayasaya uygunluğunun yargısal denetimini sağlayacak hükümler yer almıştır.

1961 Anayasası’nda (m.61) “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi, resim ve harçlar ve benzeri malî yükümler ancak kanunla konulur.” hükmüyle, vergilemenin yasallığı, genellik ve eşitlik ilkeleri yer almıştır. 1961 Anayasası’nda 1971 yılında yapılan değişiklikle, 1982 Anayasası’nda da (m.73) “Vergi ödevi” başlığı altında yer alan  “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Cumhurbaşkanına verilebilir.”[5]Böylelikle vergilerin yasallığı ilkesi yumuşatılarak Yürütmeye belli sınırlar içinde yetki tanınmıştır. 1924 Anayasasından farklı olarak 1961 Anayasası, yasaların anayasaya uygunluğunun Anayasa Mahkemesi tarafından yargısal denetime tabi tutulmasını kabul etmiştir.

1982 Anayasa’sı siyasi haklar ve ödevlerle ilgili düzenlemeler içinde “vergi ödevi” başlığı altında vergilemeye ilişkin temel ilke ve kavramlara yer vermiştir. Anayasa’da (m.73) “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Cumhurbaşkanına verilebilir.” hükmüne yer verilmiştir. Bu hükümle vergi ödevine ilişkin düzenleme son halini almıştır.

Devletin Devamlılığı[6] ve Verginin Anayasal Temeli

Vergi olgusu özellikle gerçek kişiler başta olmak üzere, devletle kişiler arasında ya da kişilerle devlet arasındaki en önemli bağlardan birini oluşturur. Vergi olmaksızın fertlerin doğal haklarını koruyacak ve ülke kaynaklarının adaletli dağılımını sağlayacak devlet otoritesinin de işlerliği olmayacaktır. Ancak vergi alınmasında, toplumun maddi ve manevi yapısına dayalı vergileme ilkelerinin de dikkate alınması gerekir. Aslında ideal olan vergi sistemi, Batı toplumları tarafından pozitivist anlayışla üretilen vergileme ilkeleri yerine, özgün sosyal düşünceye uygun ilkelerin esas alınmasıyla kurulabilecektir. Ancak mutlak anlamda ideale ulaşılması mümkün olamayacağından, ideale olabildiğince yakın bir sistemin kurulmasına çaba sarf edilmelidir. Fertlerin vergi verme ve devlete bağlılığını etkileyen en önemli unsurlardan biri de devletin vergileme anlayışının algılanış biçimidir. Hakkaniyete ve özgün sosyal yapıya uygun bir vergileme anlayışının algılanması fertleri devlete daha sıkı bağlayacaktır. Tarihte bilinen ilk Türk İslâm devleti olan Karahanlı[7] Devletinin siyasetnamesi niteliğinde olan ve Yusuf Has Hacip tarafından yazılan Kutadgu Bilig’de devlet ve vergi anlayışını yansıtan çok önemli bilgilere yer verilmiştir. Devletle fertler arasında karşılıklı hak ve yükümlülükler bulunması, yönetenler ile yönetilenler arasındaki ilişkinin en önemli göstergesidir. Kutadgu Bilig den nakledildiği üzere, Karahanlı devletinde hükümdar halktan üç şey ister;

1.Dostumu dost, düşmanımı düşman bilesiniz,

2.Yasalarıma kayıtsız koşulsuz uyasınız,

3.Vergileri zamanında ödeyesiniz.

Halk adına halkın temsilcisi olan vezir de (Ögdülmiş) hükümdara şu karşılığı verir;

Dostunu dost, düşmanını düşman biliriz; ancak can ve mal güvenliğimizi koruyasın.

Yasalara kayıtsız şartsız uyarız; ancak adil yasalar yapasın.

Vergileri zamanında öderiz ama gümüşün dirhemiyle oynamayasın (gümüşün dirhemiyle oynanması enflasyon demektir. Halk fiktif-gerçekte elde edilmeyen kazançlar üzerinden vergi ödemek istemez.)

Vezir Hükümdara, aklın önemini, devleti yönetenlerin bilgi yüklü olması gerektiğini, ilim, askeri güç ve hazinenin (vergi toplamanın) önemini vurgulayan sözler söyleyip, hizmet edenin hakkını vermek gerektiğini belirtir. Bunun yanında sosyolojinin ana hedefi olan orta tabakanın olabildiğince büyümesine yönelik olarak, açların doyurulması, fakirlerin zenginleştirilmesi, orta tabakanın yükünün fakirlere yüklenmemesi, aksi halde fakirin açlıktan mahvolacağını söyler.

Fakirin korunması onu orta tabakaya taşıyacak, orta tabaka kendini toplarsa zengin olacak, orta tabakanın zenginleşmesi memleketi zenginleştirip halkı huzura kavuşturacaktır. Burada kastedilen zenginliğin memleketin kalkınması gelişmesi olduğu anlaşılmaktadır. Vezirin hükümdara söylediklerinde devletin varlığı ve mali düzenin sağlanması açısından özellikle vergilerin önemi vurgulanmaktadır. Ancak vergi alınmasında belli ilkelere de riayet edilmelidir.

Acaba 1215 tarihli Magna Carta Libertatum yerine 1070’de tamamlanmış olan Kutadgu Bilig’de yer alan devlet ve vergiye ilişkin bilgileri vergilemenin anayasal temelinde esas alınacak belge olarak kabul edebilir miyiz?

Son olarak Kutadgu Bilig’in konuya ilişkin hükümlerinin orijinali ve günümüz Türkçesiyle aşağıda verilmiştir.

5574  Raiyyet hakı bar seniŋde kör üç, bu haknı ötegil özün kılma küç

5575  Birisi iliŋde arığ tut kümüş, yarın küdezgil ay bilgi üküş

5576  Takı bir bodunka törü bir köni, kötür bir ikedin küçin kör anı

5577  Üçünçi imin tut kamuğ yollarığ, karakçığ sekerçig arıtğıl arığ

Tebanın senin üzerinde üç hakkı vardır; bu hakları öde ve onları zorluğa düşürme.

Bunlardan biri memleketinde gümüş temiz kalsın, onun ayarını koru, ey bilgili insan.

İkincisi halkı âdil kanunlar ile idare et; birinin diğerine tahakküme kalkışmasına meydan verme, onları koru.

Üçüncüsü bütün yolları emin tut; yol kesici ve haydutların hepsini ortadan kaldır. [8]

Böylece’ tebea hakkını ödedikten sonra, sen de onlardan kendi hakkını isteyebilirsin, ey cömert hükümdar.

[1] Ahmet AK, GVK. Açısından Vergi İdaresi ile Vergi Yargısı Arasındaki Yorum Farklılıkları ve Vergi Yargısı Kararlarının Vergi İdaresi Üzerindeki Etkileri”, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, 1999), s.25.

[2] https://www.cumhuriyet.com.tr/yazarlar/ozdemir-ince/magna-carta-libertatum-1747517

[3] https://www.archives.gov/founding-docs/declaration-transcript

[4] Ayan Meclisi ya da Heyet-i AyanOsmanlı Devleti‘nin Meşrutiyet sistemi içinde bir Senato veya bir Üst Kamara benzeri bir kurum olup, Meclis-i Mebusan (seçilmiş milletvekilleri) ile birlikte Meclis-i Umumî‘yi (Genel Meclis) meydana getiren ve 23 Aralık 1876 tarihli Kanûn-ı Esâsî‘ye (Anayasa) göre kurulmuş yasama organıdır.

Ayan (toplumun önde gelenleri) Meclisi üyelerini Padişah seçerdi ve sayıları mebusların (Milletvekili) üçte birini geçmezdi. Ayanın başkan ve üyeleri güvenilir, itibarlı ve 40 yaşını geçmiş kimseler olurdu. Ayrıca Kanunu Esasinin 62. maddesine göre, nazır (bakan), vali, ordu kumandanı, kazasker, elçi, patrikhahambaşı, kara ve deniz ferikleri, gereken şartlara sahip iseler Ayan üyesi olabilirlerdi.

[5] Vergi Muafiyeti: Elde ettiği kazanç ve iratlar nedeniyle vergi yükümlüsü olması gereken kişi ve kurumların, ilgili vergi yasalarında yer alan özel hükümlerle vergi dışı bırakılmasıdır.

Vergi İstisnası: Vergiye tabi olması gereken bir olayın veya bir gelirin ya tamamen ya belli bir miktar (tutar) yahut oransal olarak hesaplanan kısmının vergi dışı bırakılmasıdır.

[6] Devletin devamlılığı, Devletin Bekası olarak da ifade edilmektedir. “Beka” sözcüğü “kalıcılık, ölmezlik” olarak tanımlanmıştır. “Devletin Bekası” ifadesi ise devletin kalıcı, ölümsüz olması” anlamına gelir. http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_bts&arama=kelime&guid=TDK.GTS.58f866c90fc063.91783280

[7] Hâkaniye ve İlig-Hanlar adıyla da bilinen ve Türk tarihinde özel bir önemi olan Karahanlılar (840-1212), Orta Asya’da İlk Türk-İslam devleti olarak kabul edilir. İlk hükümdarı Bilge Kül Kadir Han’dır. Kadir Han başkenti 893’de Kaşgar’a nakletmiştir. Bu dönemde Müslümanlarla temas kuran yeğeni Satuk Buğra Han İslam dinini kabul edip, Abdulkerim adını almış ve Kadir Han’dan sonra tahta geçtiğinde İslam dinini resmî din olarak da kabul etmiş ve İslamiyet’in Türkler arasında yayılmasına da çaba göstermiştir. (920). Kadir Han’ın Samanoğulları ile mücadelesi ve hanedan arasındaki anlaşmazlıklar Doğu Tamgaç Buğra Han ve Batı Ahmet Arslan Han olmak üzere Karahan’lıları ikiye ayırmıştır (1042).

Doğu Karahanlı (1042- 1211) Devleti’nin ilk hükümdarı sayılan Tamgaç Uluğ Buğra Han (1069-1103) adil bir hükümdar olarak tanınmaktaydı. Yusuf Has Hacip’in yazdığı Kutadgu Bilig (1070) bu hükümdara sunulmuştur (http://www.tdvia.org/dia/ayrmetin.php?idno=390558)

Yusuf Has Hâcib (1017-1019/1077) tarafından kaleme alınan Kutadgu Bilig, siyasetnâme ya da nasihatnâme niteliğinde olup, dönemin ilmî ve felsefî anlayışı hakkında önemli bilgilere yer verir.

[8] http://kutadgubiligdizini.appspot.com/ 4/30/2015